Full reserve update

Edgar Wortmann -

In enkele landen lijkt het mogelijk om een full reserve instelling (‘depositobank’) te beginnen. Andere landen beraden zich over de voorwaarden waaronder iets dergelijks kan gebeuren. In het memo full reserve geven we een overzicht van de stand van zaken per november 2019. Dit blog bevat een verkorte versie daarvan.

Een full reserve instelling neemt gelden in bewaring en houdt deze voor de rechthebbende beschikbaar op haar rekening bij de centrale bank. In de meeste landen is dat echter niet mogelijk daar full reserve instellingen geen rekening mogen aanhouden bij de centrale bank. Centrale banken behouden dit voor aan banken.

Fractional vs full reserve

Banken zijn instellingen die geld van hun klanten lenen om het vervolgens voor eigen rekening weer uit te lenen. Slechts een fractie van hun activa houden ze aan als liquide reserves bij de centrale bank. Deze fractional reserve instellingen (banken) worden onderscheiden van de full reserve instellingen. Fractional reserve instellingen gebruiken het geld van hun rekeninghouders om hun onderneming mee te financieren. Een Full reserve instelling neemt het geld van haar rekeninghouders in bewaring. Ze onderneemt niets met dat geld maar houdt het aan op haar rekening bij de centrale bank.

Nederland

In 2012 wilde Nederland betaalinstellingen directe toegang geven tot TARGET2, het betaalsysteem van het Europese stelsel van centrale banken (ESCB). Daarmee hadden betaalinstellingen een rekening kunnen openen bij De Nederlandsche Bank (DNB) en zodoende een full reserve instelling kunnen worden. Dit initiatief strandde echter op een juridisch detail: Finaliteit.[1]

Wellicht zonder het te beseffen pleitte de Nederlandse minister van financiën in 2012 voor invoering van private full reserve instellingen: ‘Depositobanken’. Daarbij had hij niet de stabiliteit van het geldstelsel op het oog maar het bieden van gelijk speelveld voor banken en betaalinstellingen. In de huidige ordening zijn betaaldienstverleners die geen bank zijn (betaalinstellingen en elektronischgeldinstellingen) afhankelijk van hun concurrenten, de banken, voor toegang tot het betalingsverkeer.

Depositobank

Zonder acht te slaan op deze voorgeschiedenis verzocht de Tweede Kamer de regering in 2016 “te onderzoeken hoe de huidige wetgeving voor vergunningverlening moet worden aangepast om een depositobank mogelijk te maken”. Met ‘depositobank’ werd een private full reserve instelling bedoeld. Het verzoek was ingegeven door de unanieme wens van de Kamer om “Nederlanders de keuze [te] geven om ook te kunnen sparen bij een instelling die het geld puur digitaal voor hen bewaart” (TK 34346-13). Deze wens werd door de Kamer geuit naar aanleiding van burgerinitiatief ‘Ons Geld’ en het initiatief van stichting full reserve voor een depositobank.

De minister speelde de vraag door naar De Nederlandse Bank (DNB). Deze meende dat Depositobank geen bank was daar zij geen kredietuitzettingen zou doen (anders dan het aanhouden van tegoeden bij DNB). DNB adviseerde vervolgens dat Depositobank een constructie zou opzetten bestaand uit een kredietlijn voor betaaldienstgebruikers en een geldmarktfonds dat belegt in centrale bank geld (TK 32013-143). Onder die conditie verwachtte DNB dat Depositobank een beperkte bankvergunning kon krijgen met eveneens beperkte bijdrage aan het depositogarantiestelsel (DGS).

Depositobank achtte een bijdrage aan het DGS echter ongepast daar in haar geval geen sprake zou zijn van kredietrisico.[2] Bovendien paste de gekunstelde constructie niet bij de transparantie en eenvoud die ze haar rekeninghouders beoogde te bieden. Het alternatief was dat depositobank vergunning zou vragen als betaalinstelling.[3] Betaalinstellingen hebben echter geen directe toegang tot TARGET2.[4] Ze kunnen dat alleen verkrijgen via een bank. Het geld van de rekeninghouders valt dan in het vermogen van die bank, en is dan slechts fractioneel en indirect gedekt met tegoeden aangehouden bij de centrale bank.[5]

Toenmalig minister van financiën Dijsselbloem hield het erop dat invoering van een depositobank, gelet op de bestaande regelgeving, te ingewikkeld was (TK 32013-142). De verdere behandeling werd vervolgens geparkeerd totdat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) nader onderzoek zou hebben gedaan naar de werking van het geldstelsel. Ook dit onderzoek was een gevolg van burgerinitiatief Ons Geld.

Veilige rekening

In 2019 bracht de WRR zijn rapport uit en adviseerde de regering om weldegelijk een depositobank, althans een veilig alternatief voor de bankrekening te introduceren.[6] De WRR ondersteunde daarmee de unanieme wens van de Tweede Kamer om “Nederlanders de keuze [te] geven om ook te kunnen sparen bij een instelling die het geld puur digitaal voor hen bewaart” (TK 34346-13). Dit zal banken volgens de WRR namelijk “dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen (kapitaal) en vreemd vermogen met een lange looptijd”. Bovendien stelde de WRR dat de creatie van ‘geld en schuld’ door commerciële banken op die manier beter wordt begrensd.[7]

Ons Geld werkte het veilige alternatief voor de bankrekening verder uit in het position paper ‘Publieke bewaarinstelling: veilige haven en gelijk speelveld voor giraal geld’. Daarin is het idee ontwikkeld voor invoering van een persoonlijke veilige (full reserve) rekening. Deze wordt aangehouden bij de overheid maar ontsloten via een betaalomgeving naar keuze. Banken, betaalinstellingen en elektronisch geldinstellingen kunnen dan alle dezelfde full reserve rekening in hun betaalomgeving integreren. Bij wisseling van betaaldienstverlener neemt de rekeninghouder zijn veilige rekening gewoon mee. De rekeninghouder bepaalt wie toegang heeft tot zijn betaalgegevens en welke diensten erop worden gebaseerd. De veilige rekening biedt tevens de basis voor een marktgeoriënteerde doch veilige en beheerste evolutie van digitale geldvormen. Dit publiek verankerde veilige alternatief voor de bankrekening kan binnen de bestaande wettelijke kaders worden ingevoerd.

Litouwen

In Litouwen is intussen een oplossing gevonden voor het finaliteitsprobleem waar de Nederlandse minister van financiën, De Jager, in 2012 op vastliep.[8] Daar is een stelsel operationeel (‘CENTROlink’) waarmee de centrale bank van Litouwen (Lietuvos Bankas) betaaldienstverleners (banken, betaalinstellingen, elektronisch geldinstellingen en kredietunies) toegang verschaft tot het betalingsverkeer. Zij verleent daarbij additionele diensten waardoor betaaldienstverleners die geen bank zijn (betaalinstellingen en elektronisch geldinstellingen) niet meer afhankelijk zijn van hun concurrenten, de banken, voor toegang tot het betalingsverkeer. Door gebruik te maken van deze dienstverlening lopen betaalinstellingen en elektronisch geld instellingen geen kredietrisico en kunnen ze hun klanten full reserve betaaldiensten verlenen.

Verenigd Koninkrijk

Sinds 2018 kunnen betaalinstellingen en elektronisch geld instellingen (‘non-bank PSPs’) direct deelnemen aan het betaalsysteem van de Bank of England (BoE).[9] Dit betekent dat ze zelf rekeninghouder worden in het real-time gross settlement (RTGS) systeem van de BoE, en daarmee dus tegoed kunnen aanhouden bij de BoE. Afhankelijk van het betaalschema waarin ze deelnemen moeten ze ook een onderpandrekening aanhouden die alleen wordt aangesproken als verplichtingen niet worden nagekomen. Voor ‘non-bank PSPs’ hanteert de BoE een apart regime. Non-bank PSPs nemen niet deel aan het ‘Sterling Monetary Framework’ van de BoE. Over het tegoed op settlement accounts van non-bank PSPs bij de BoE wordt dan ook geen rente vergoed. Rentevergoeding is wel aan de orde voor het verplicht aan te houden tegoed op de onderpandrekening.

Zwitserland

In Zwitserland zijn sinds 1 januari 2019 specifieke bepalingen van kracht voor fintech-ondernemingen (‘Fintech-Bewilligung’). ‘Fintechs’ mogen daarbij onder voorwaarden zonder bankvergunning een kernactiviteit van een bank uitvoeren. Dit betreft de verkrijging van opvorderbaar geld van het publiek, anders dan via effectenuitgifte (het passiefbedrijf). Het actiefbedrijf (kredietuitzetting) mogen ze echter niet bedrijven. Ook mogen ze geen rente vergoeden over verkregen cliëntgelden (Publikumseinlagen). Deze ‘Bewilligung’ geldt tot 100 miljoen Zwitserse Franken aan Publikumseinlagen. Fintechs die dat bedrag overschrijden moeten alsnog een bankvergunning aanvragen. Publikumseinlagen die onder de Bewilligung worden aangehouden vallen niet onder het depositogarantiestelsel.

Nadat de Fintech-Bewilligungvan kracht werd, maakte de Zwitserse centrale bank (SNB) bekend dat zij ondernemingen die voor deze Bewilligung in aanmerking komen, toegang geeft tot het interbancaire verrekenstelsel en dat deze ondernemingen een rekening bij de SNB kunnen aanhouden.[10] De SNB maakt daarbij een voorbehoud op basis waarvan ze full reserve instellingen zou kunnen weren.

Invoering van een full reserve instelling is vooral bedoeld om - zoals de WRR ook stelt - het monetair-financieel stelsel stabieler te maken door (geleidelijke en beheerste) blootstelling van banken aan marktdiscipline.[11] Deze overweging speelt bij de Fintech-Bewilligung echter geen rol.

Vollgeld Initiative

Net als in Nederland is de politiek in Zwitserland door een burgerinitiatief opmerkzaam gemaakt op de wenselijkheid van introductie van full reserve rekeningen. Een referendum in 2018 over een verplichte omzetting van alle betaalrekeningen in Zwitserland in full reserve rekeningen heeft het evenwel niet gehaald. Wel heeft het een wereldwijde discussie ontketent over de wenselijkheid om het publiek toegang te geven tot de nationale bank.

Als het Zwitserse ‘Vollgeld’ referendum een meerderheid had gekregen hadden alle banken in Zwitserland op termijn de betaalrekeningen van hun klanten buiten de bank moeten onderbrengen in full reserve instellingen. Voor dit plan bleek echter onvoldoende steun bij de bevolking. Het verplichte karakter van de omzetting in full reserve tegoeden en het ontbreken van een regeling voor een beheerste overgang zullen daaraan hebben bijgedragen.

Noorwegen

In Noorwegen bestaat sinds 2016 een private full reserve instelling: The Safe Deposit Bank of Norway (SDBN). Deze is gericht op institutionele cash managers die via de SDBN tegoeden kunnen aanhouden bij de Noorse centrale bank (Norges Bank) en bij de Duitse centrale bank (Deutsche Bundesbank). Zij kunnen met hun full reserve rekeningen echter niet deelnemen aan het betalingsverkeer. Daartoe moeten ze full reserve tegoed eerst overmaken naar een vaste tegenrekening.

Verenigde Staten

In de Verenigde Staten is een initiatief genomen voor een depositobank die net als in Noorwegen is gericht op institutionele cash managers. Deze depositobank heet ‘The Narrow Bank’ (TNB USA Inc). Start van The Narrow Bank is door de FED tot dusver opgehouden. De FED heeft te kennen gegeven eerst haar beleidsinstrumentarium te willen aanpassen. Die aanpassing betreft differentiatie van haar rentetarieven zodanig dat voor The Narrow Bank en vergelijkbare instellingen afzonderlijke rentetarieven kunnen gelden. De FED denkt daarbij aan nul procent rente.[12]

Zolang The Narrow Bank niet kan worden uitgezonderd van het reguliere beleidsinstrumentarium dat de FED voor de overige banken hanteert, kan toelating van TNB ongewenste effecten hebben. De FED heeft een consultatieronde gehouden die in mei 2019 is gesloten.[13] Het debat lijkt zich toe te spitsen op de gelijke behandeling, waarbij The Narrow Bank niet anders wenst te worden behandeld dan gewone banken. Anders dan in Europa is de depositorente van de FED positief. Tijdens de consultatieronde bedroeg deze bijna 2,4%.

Conclusie

In de Westerse wereld is een ontwikkeling gaande die full reserve instellingen mogelijk maakt. Deze ontwikkeling is echter niet expliciet gericht op introductie van full reserve instellingen. Zij is gericht op het scheppen van gelijk speelveld voor banken en andere betaaldienstverleners, waarbij non-bank PSPs niet langer afhankelijk zijn van hun concurrenten (banken). Andere motieven zijn het faciliteren van innovatie (fintech) en spreiding van risico in het betalingsverkeer.

In Nederland is de ontwikkeling wel expliciet gericht op introductie van full reserve instellingen. Deze ontwikkeling beoogt het betalingsverkeer veilig te stellen, spaar- en betaalgeld structureel en kosteneffectief veiliger te maken, en banken bloot te stellen aan marktdiscipline, zodanig dat zij gedwongen worden zich verantwoorder te financieren en dat de creatie van geld en schuld door commerciële banken beter wordt begrensd.

Deze ontwikkeling vereist dat:

  1. De full reserve rekening een betaalrekening is;
  2. de full reserve instelling zich richt op alle ingezetenen;
  3. de centrale bank in staat wordt gesteld om afgestemd beleid te voeren ten aanzien van full reserve instellingen;
  4. de invoering van full reserve geld op beheerste wijze kan plaatsvinden; en dat
  5. depositogaranties buiten toepassing worden gelaten.

Genoemde punten worden hieronder afzonderlijk behandeld.

(1) Betaalrekening

The Safe Deposit Bank of Norway (SDBN) levert haar institutionele klanten een full reserve spaarrekening maar geen full reserve betaalrekening. Daarmee levert SDBN geen bijdrage aan de borging van het betalingsverkeer (noch aan de toegankelijkheid ervan). Om weldegelijk een bijdrage te leveren aan de veiligheid van het betalingsverkeer dient de full reserve rekening een betaalrekening te zijn.

(2) Alle ingezetenen

Er zijn thans (zover mij bekend) slechts twee commerciële depositobanken in de wereld: The Narrow Bank (die op last van de FED nog niet van start is gegaan) en de The Safe Deposit Bank of Norway. Deze beide richten zich niet op het grote publiek maar op het grote geld (institutionele cash managers). Daarmee bieden ze een alternatief voor geldmarktinstrumenten. Ze leveren echter geen bijdrage aan de reden waarom introductie van een full reserve instelling gewenst is. Zij dwingen banken niet zich verantwoorder te gaan financieren, en begrenzen ook niet de creatie van geld en schuld. Voor die doelen is een full reserve instelling benodigd die zich richt op alle ingezetenen.

(3) Afgestemd beleid

In het Verenigd Koninkrijk heeft de BoE inmiddels bepaald dat non-bank PSPs niet onder het monetaire beleidskader vallen omdat ze geen deel uitmaken van de monetaire transmissiemechanismen en ook geen overnight liquiditeitsrisico lopen. De BoE verleent hen geen liquiditeitssteun en berekent geen rente over het tegoed op hun settlement account. In de Verenigde Staten wil de FED een vergelijkbaar beleid voeren. De FED wordt echter geconfronteerd met een aspirant full reserve instelling (TNB) die wel als bank wil worden behandeld. Hier ligt de vraag dus voor op welke grond het gerechtvaardigd is TNB anders te gaan behandelen dan de banken.

(4) Beheerste invoering

In geen van de onderzochte landen zijn instrumenten aangetroffen voor een beheerste invoering van full reserve rekeningen. Wel benadrukken centrale banken steevast hun vrije discretie om niet-banken hun dienstverlening te onthouden of aan restricties te onderwerpen.

(5) Depositogaranties

In de Europese ordening zijn depositogaranties niet van toepassing op non-bank PSPs zoals betaalinstellingen. In Zwitserland is bovendien overwogen dat depositogaranties niet van toepassing zijn omdat de personen met Fintech-Bewilligung de cliëntgelden die ze onder zich houden niet voor eigen doeleinden gebruiken. Een probleem doet zich echter voor als de full reserve instelling onder een bankvergunning wil opereren. Dat was in Nederland met betrekking tot depositobank het geval omdat depositobank als non-bank PSP anders niet kon participeren in TARGET2.

Download het memo full reserve.

[1] Finaliteit betreft de onaantastbaarheid van betalingen in een afwikkelsysteem zoals voorgeschreven in de Europese finaliteitsrichtlijn (98/26/EG gewijzigd 2009/44/EG). Deze bevat een regeling voor het definitieve karakter van overboekingsopdrachten en verrekeningen. Betaalopdrachten die zijn ingevoerd in een afwikkelsysteem kunnen niet meer ongedaan worden gemaakt, ook niet in geval van een faillissement. De afwikkelsystemen waarvoor finaliteit geldt worden per Lidstaat aangewezen en ingeschreven in een register van de Europese Commissie. De finaliteitsrichtlijn is in Nederland geïmplementeerd in de Faillissementswet (afdeling 11A, artikel 212a en verder).

[2] Stichting full reserve streefde met Depositobank naar een marktordening waarin depositogaranties overbodig zouden worden doordat eenieder toegang zou kunnen krijgen tot het betalingsverkeer zonder blootstelling aan kredietrisico.

[3] Een betaalinstelling is een betaaldienstverlener die geen bank is.

[4] Stichting full reserve stelt dat DNB weldegelijk bevoegd is om niet-banken toegang te geven tot TARGET2 door gebruik te maken van de ‘Home Accounting Module’. De stichting vermoedt echter dat DNB de toegang tot TARGET2 aan Depositobank heeft onthouden vanwege de implicaties van de introductie van full reserve instellingen op de marktordening.

[5] Fractionele dekking met tegoeden bij de centrale bank betekent niet dat tegoeden bij een commerciële bank slechts fractioneel zijn gedekt. Ze zijn – als het goed is – volledig gedekt door activa van desbetreffende bank. Die activa bestaan voor een groot deel uit kredietuitzettingen. Slechts een fractioneel deel van die activa bestaat uit liquide reserves. Bij een full reserve instelling zijn tegoeden geheel gedekt met liquide reserves, aangehouden bij de centrale bank.

[6] WRR (2019) Geld en schuld: De publieke rol van banken

[7] WRR (2019) Geld en schuld, p. 237

[8] Lelieveldt, Simon, De depositobank ligt voor het oprapen, Juni 2019, ESB 104.

[9] Toelating van ‘non-bank PSPs’ tot het RTGS-systeem trad in 2017 in werking. In 2018 werd de eerste non-bank PSP (‘TransferWise’) daadwerkelijk toegelaten tot het systeem. Zie: BoE (2018) First non-bank payment service provider (PSP) directly accesses UK payment system.

[10] SNB, Medienmitteilung, 11 januari 2019

[11] WRR (2019) Geld en schuld p. 237: “Het feit dat men een daadwerkelijk alternatief heeft, zal een disciplinerend effect hebben op de bestaande banken. Het zal banken dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen (kapitaal) en vreemd vermogen met een lange looptijd. De creatie van geld en schuld door commerciële banken wordt op die manier ook beter begrensd.”

[12] Voorstel van the Board of Governors of the Federal Reserve System; Federal Register; Vol. 84; No. 48; Tuesday, March 12, 2019; Docket No. R–1652; RIN 7100–AF–40.

[13] De ontvangen zienswijzen zijn gepubliceerd op de website van de Federal Reserve.