Nieuwe instrumenten voor monetair beleid

De ECB schiet tegenwoordig met bazooka’s. Zelden treft ze doel. De kritiek groeit. Hoe komen we tot effectief monetair beleid? Dat is een ordeningsvraagstuk dat de competentie van de ECB overstijgt. De wetgever moet hier initiatief en verantwoordelijkheid nemen.

De ECB zit vast in een keurslijf waar ze op eigen kracht niet uitkomt. De politiek zal haar nieuwe instrumenten moeten geven waarmee ze effectiever en minder marktverstorend kan opereren. Dat begint met invoering van een persoonlijke veilige rekening. Door middel van die veilige rekening kunnen banken op beheerste wijze aan marktdiscipline worden onderworpen. De veilige rekening is bovendien het fundament voor de ontwikkeling van digitaal contant geld.

De nieuwe instrumenten

De veilige rekening verschaft de ECB twee nieuwe instrumenten: (i) Bepaling van het bedrag dat per persoon vrijelijk op de veilige rekening kan worden aangehouden, en (ii) bepaling van de progressieve belasting van het meerdere (het ‘surplus’). Met deze instrumenten kan de ECB het tempo beheersen waarin banken aan marktdiscipline worden blootgesteld. In datzelfde tempo kan het depositogarantiestelsel worden afgebouwd en de kredietverlening worden geliberaliseerd.

Wanneer de veilige rekening is ingeburgerd komt er nog een derde instrument beschikbaar voor monetair beleid. Dit betreft de mogelijkheid om de geldhoeveelheid te vergroten zonder schulden te vergroten en zonder effectenmarkten te verstoren. Met dit instrument vervalt de noodzaak van een inflatiedoelstelling en kan worden gestuurd op volkomen prijsstabiliteit.

Beleid van de ECB

Beleid van de ECB en de kritiek daarop nemen groteske vormen aan. De president van De Nederlandsche Bank (DNB) distantieerde zich openlijk van het ECB-beleid en voormalige centrale bankiers laten zeer verontrustende geluiden horen. Zij menen dat de ECB haar mandaat met voeten treedt en gevaar loopt de controle te verliezen. Ook de Tweede Kamer maakt zich zorgen, onder andere vanwege de dreiging van negatieve spaarrente.

Negatieve rente gaat gepaard met grote risico’s. Het is een stimulans om schulden te maken en buffers af te bouwen. Dat ondermijnt de veerkracht van de economie en maakt de samenleving extra kwetsbaar voor crises. Burgers en bedrijven zouden moeten worden gestimuleerd om schulden te beperken en voldoende buffers op te bouwen. De ECB duwt precies de verkeerde kant op; meer schuld en minder buffers met als doel inflatie. Prudentie en prijsstabiliteit zijn ver te zoeken in haar beleid.

Geld, schuld en inflatie

De ECB zit echter gevangen in een keurslijf waar ze op eigen kracht niet uit komt. Met haar instrumenten verstoort ze de markt en stimuleert ze de schuldgroei.^[1] Inmiddels zijn echter maatschappelijke schuldniveaus bereikt waarbij verdere schuldgroei onverantwoord is.^[2] De enige remedie die de ECB hiertegen heeft is inflatie, wat de reële schuldenlasten lichter kan maken. Dit verklaart waarom de ECB ten koste van alles naar inflatie streeft.[3]

Om de ECB uit dit keurslijf te halen dient de ordening van het monetair-financieel stelsel te worden aangepast. Daarbij moet de ECB instrumenten in handen krijgen waarmee ze effectiever kan sturen zonder de schulden te laten groeien en zonder de maatschappelijke liquiditeitsbuffers aan te tasten. Dit wordt bereikt door een persoonlijke veilige rekening in te voeren als fundament voor de ontwikkeling van digitaal contant geld.

Veilig alternatief voor de bankrekening

De veilige rekening betreft een rekening die wordt aangehouden bij een full-reserve instelling. Dit is een instelling die niets onderneemt met het geld van haar rekeninghouders. Zij houdt dat geld aan bij de centrale bank en zorgt dat het ter beschikking staat van de rekeninghouder.

In 2016 wilde de Tweede Kamer een dergelijke rekening al mogelijk maken.^[4] Daarmee gaf ze gehoor aan burgerinitiatief ‘Ons Geld’. De minister van Financiën hield de boot echter af verwijzend naar lopend onderzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Eerst wilde hij de resultaten daarvan afwachten. Die resultaten zijn begin 2019 beschikbaar gekomen.[5] De WRR adviseerde in lijn met de wens van de Tweede Kamer. Door invoering van een ‘veilig alternatief’ voor de bankrekening kan het monetair-financieel stelsel stabieler worden gemaakt.^[6]

Persoonlijke veilige rekening

Dat ‘veilige alternatief’ kan de vorm krijgen van een persoonlijke veilige rekening.^[7] Deze wordt aangehouden bij de overheid maar ontsloten door een betaaldienstverlener naar keuze. Bij wisseling van betaaldienstverlener verhuist de veilige rekening telkens mee. De rekeninghouder bepaalt wie toegang heeft tot zijn gegevens en waarvoor. De ICT rond de veilige rekening kan in een publiek-private samenwerking met de banken worden ontwikkeld en onderhouden. Dit biedt gelegenheid voor stroomlijning van ken-uw-klant-processen en signalering van verdachte transacties.[8]

Sommigen menen dat De Nederlandsche Bank (DNB) de veilige rekeningen moet gaan uitgeven.^[9] Dat is echter ongepast. DNB moet zich niet ontwikkelen tot consumentenbank. Ook moet ze niet gaan concurreren met de banken en andere betaaldienstverleners die onder haar toezicht staan.^[10] Het ligt meer voor de hand dat de veilige rekeningen worden uitgegeven door en aangehouden bij een publieke bewaarinstelling die onder het Ministerie van Financiën valt. De publieke bewaarinstelling is een full-reserve instelling die de van haar rekeninghouders ontvangen gelden aanhoudt bij DNB. Zij ontplooit geen enkele activiteit anders dan verzorging en ontsluiting van de veilige rekeningen. Die ontsluiting verloopt via de betaaldienstverlener(s) die de rekeninghouder daartoe aanwijst. Dat sluit niet uit dat de publieke bewaarinstelling zelf ook elementaire betaaldiensten aanbiedt zodat deelname aan het betalingsverkeer voor iedereen bereikbaar is.

Toezicht en monetair beleid

De bewaarinstelling is geen bank maar staat wel onder toezicht van DNB.[11] Deze hanteert daarbij een passend regime dat erop is gericht te stimuleren dat rekeninghouders gezonde veilige buffers opbouwen. Dit regime stimuleert bovendien dat rekeninghouders die over stevige buffers beschikken hun ‘surplus’ aan vermogen investeren in de economie, bijvoorbeeld door het uit te lenen aan banken.

In het begin is het echter van belang dat de uitstroom van spaargeld uit de banken naar de veilige rekeningen beheerst gaat en beperkt blijft. Banken moeten immers de tijd krijgen om zich geleidelijk op andere wijze te financieren. Dit vergt dat het tegoed dat vrijelijk op een veilige rekening kan worden aangehouden beperkt is, en dat het meerdere (het ‘surplus’) met een (progressieve) heffing wordt belast.

Vaststelling van de vrije ruimte en de belastingtarieven voor het surplus behoren tot het monetaire beleid, en vallen daarmee onder de discretie van de Europese Centrale Bank (ECB). Invoering van de veilige rekening vergt dan ook actieve betrokkenheid van de monetaire autoriteiten die er nieuwe instrumenten mee verkrijgen waarmee zij de geldomloop beter kunnen beheersen. Betrokkenheid van de Europese Unie is bovendien gewenst, daar invoering van een nationaal systeem van veilige rekeningen in alle euro-landen stabiliserend werkt voor de euro-zone. Het voorkomt kapitaalvlucht en daarmee onbalans binnen het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB).

Rente

Het geld op de veilige rekeningen is rentevrij. Het is immers niet uitgeleend aan een bank die er haar onderneming mee financiert. Het is in bewaring gegeven. Vanwege het publieke belang dat iedereen veilige buffers moet kunnen aanhouden worden hiervoor geen kosten in rekening gebracht. Het tegoed van de publieke bewaarinstelling bij de centrale bank is eveneens rentevrij. Wel kan sprake zijn van inflatiecompensatie zolang het beleid van de centrale bank nog op inflatie is gericht. [12]

Ten aanzien van de veilige rekeningen wordt het monetaire beleid niet op basis van rente gevoerd. In plaats daarvan verkrijgt de centrale bank twee nieuwe en samenhangende instrumenten, die door de publieke bewaarinstelling worden uitgevoerd. Met deze nieuwe instrumenten wordt de financiering van banken met spaargeld geleidelijk afgebouwd. Dat maakt het monetaire stelsel stabieler en vermindert de noodzaak om banken met belastinggeld te redden.

Geleidelijke overgang

De centrale bank bepaalt welk bedrag per persoon vrijelijk kan worden aangehouden op de veilige rekening. Ook bepaalt ze de tarieven waarmee het surplus boven dit vrije bedrag wordt belast. In het begin is het vrije bedrag laag en de belasting van het surplus hoog. Zo wordt de uitstroom van spaargeld uit de banken onder controle gehouden. Vervolgens wordt het vrije bedrag in de loop van jaren geleidelijk verhoogd. Tegelijkertijd worden depositogaranties afgebouwd.

Het bedrag dat eenieder vrijelijk op zijn persoonlijke veilige rekening kan aanhouden zou in het begin bijvoorbeeld jaarlijks met € 10.000 euro kunnen worden verhoogd, terwijl het bedrag waarvoor depositogarantie geldt jaarlijks met € 10.000 wordt verlaagd. Uiteindelijk wordt het stelsel van depositogarantie dan vervangen door een stelsel waarin geld vrij van kredietrisico kan worden bewaard.

Toekomstig beleid

Ook nadat het depositogarantiestelsel geheel is afgeschaft blijft het bedrag dat vrijelijk op de veilige rekening kan worden aangehouden begrensd. Deze begrenzing is van belang om het monetaire stelsel beheersbaar te houden en om de financiering van de economie op gang te houden. De progressieve belasting van het surplus is immers een incentive waarmee de meer vermogenden in de samenleving worden gestimuleerd hun geld te beleggen, te investeren of anderszins te besteden.

Het monetaire beleid wordt dan primair gericht op de weerbaarheid van de samenleving via de veilige buffers die vrijelijk kunnen worden aangehouden. Daarnaast richt het zich op financiering van de economie door stimulering van vermogensverschaffing. Dat laatste betreft dan alleen de personen die dusdanig vermogend zijn dat het verantwoord is hen aan een dergelijke stimulans te onderwerpen.

Negatieve rente

De veilige rekening is het antwoord op negatieve spaarrente. Hij geeft spaarders een veilige parkeerplaats voor giraal geld en daarmee reële onderhandelingsruimte jegens de banken. Spaarders krijgen de mogelijkheid om hun geld terug te trekken indien ze menen onvoldoende met rente te worden beloond. Daarmee wordt reële marktwerking geïntroduceerd in de wijze waarop banken zich financieren. Rentes weerspiegelen dan de risico’s die aan gelduitlening verbonden zijn. Herstel van het marktmechanisme dient echter geleidelijk te gebeuren zodat de banken zich erop kunnen instellen.

Bepaling van de vrije ruimte op de veilige rekening en de belastingpercentages voor het surplus stelt de ECB in staat om te zorgen dat de banken niet plotseling van spaargeld verstoken raken.^[13] Op gecontroleerde wijze worden de maatschappelijke liquiditeitsbuffers dan veiliggesteld terwijl het prijsmechanisme rond spaarrentes naar behoren kan gaan functioneren.

Contant geld

Met de veilige rekening wordt negatieve spaarrente uiteindelijk onmogelijk.[14] Daarmee valt de noodzaak weg om contant geld uit te bannen. Bij huidig monetair beleid daarentegen staat contant geld onder druk. Illustratief is een recente publicatie van het IMF waarin strategieën worden voorgesteld om contant geld uit te rangeren.^[15] Achtergrond hiervan is de verwachting dat de beleidsrentes “diep negatief” zullen gaan worden. Afschaffing van contant geld is echter ongewenst daar het een vitale rol vervult voor anonimiteit en als back-up bij stroomuitval en cyberaanvallen. Bovendien is het geldstelsel zoals ook de WRR vaststelt onevenwichtig geworden mede door de marginalisering van publiek contant geld.^[16] Het is dus zaak om contant geld niet af te schaffen maar te rehabiliteren. Ook op dat vlak biedt de veilige rekening uitkomst. Deze zorgt niet alleen dat contant geld niet hoeft te worden afgeschaft. Hij legt bovendien het fundament voor de ontwikkeling van digitaal contant geld.

Digitaal contant geld

De minister en het SFL lijken te menen dat digitaal contant geld door de centrale bank moet worden ontwikkeld.^[17] Dat doet geen recht aan de innovatie noch aan het beginsel van een open markteconomie met vrije mededinging waar de centrale banken aan zijn gebonden.^[18] De technologische invulling van digitaal contant geld staat nog in de kinderschoenen. Deze dient op een competitieve markt tot ontwikkeling te komen. Het zou ongepast zijn als de toezichthouder die ontwikkeling naar zich toe trekt. Zij is er immers niet om de mededinging buiten spel te zetten, maar om marktwerking in goede banen te leiden. De ontwikkeling van digitale geldvormen dient echter wel te gebeuren onder overheidstoezicht en zonder systeemrisico. De persoonlijke veilige rekening maakt dat mogelijk.

De veilige rekening biedt het fundament waarop marktpartijen digitale geldvormen kunnen baseren. Het netwerkvoordeel van het algemene geldstelsel komt dan voor alle marktpartijen en onder gelijke condities beschikbaar. Onderwijl houdt de overheid controle over zowel de stabiliteit als de hoeveelheid van het digitale geld dat in omloop komt. Bovendien kan zo worden voorkomen dat machtige marktpartijen het monetair-financieel stelsel gaan domineren en reële marktwerking frustreren.

Schuldvrij geld

Als de veilige rekening is ingeburgerd kan het geld op die rekening contante vorm krijgen. Dat betekent dat het zelf de algemene waarde-eenheid gaat representeren en een instrument kan worden van monetair beleid.^[19] Het wordt dan mogelijk om de geldhoeveelheid te verruimen zonder dat de schulden toenemen, en zonder inflatie na te streven. Dat schept een nieuw instrument voor monetair beleid, waarmee dit beleid effectiever en met minder perverse prikkels kan worden gevoerd. Marktverstoring en schuldgroei zijn dan niet meer inherent aan monetair beleid. De centrale banken kunnen zich dit instrument echter niet eigenhandig verschaffen. Alleen de wetgever is bij machte digitaal contant geld in het leven te roepen. Deze geldvorm behoeft namelijk een basis in de wet.^[20] Het is derhalve een politieke verantwoordelijkheid om deze geldvorm in te voeren en de ordening ervan te bepalen. Niet de ECB maar de wetgever heeft de sleutel in handen om monetair beleid effectief en minder marktverstorend te maken.

De politiek is aan zet

Dat de ECB rondschiet met bazooka’s is haar nauwelijks kwalijk te nemen. Op hoop van zegen gebruikt ze de instrumenten die haar ter beschikking staan. Maar deze instrumenten zijn bij huidige marktomstandigheden ineffectief terwijl de schadelijke bijeffecten overheersen. De ECB is nu zelf een oorzaak van financiële instabiliteit.

Het zou haar sieren als ze de politiek opriep om haar uit dit disfunctionele keurslijf te bevrijden. Nu zij dit alsmaar nalaat moet de politiek zelf in beweging komen en de bakens gaan verzetten. Over de eerste stap daartoe bestaat inmiddels brede consensus. Die stap betreft de invoering van het ‘veilige alternatief’ dat nu ook vanuit de wetenschap brede bijval heeft gekregen.^[21] Zelfs de banken staan er niet meer afwijzend tegenover. Alleen centrale banken blijven huiveren bij de gedachte dat banken aan marktdiscipline worden blootgesteld. Marktwerking staat immers op gespannen voet met het blinde vertrouwen dat het publiek geacht wordt in banken en het toezicht daarop te hebben. De persoonlijke veilige rekening neemt de grond voor die huiver echter weg. Het geeft de centrale banken de instrumenten in handen waarmee ze de invoering van marktwerking in goede banen kunnen leiden.

Edgar Wortmann, 27 oktober 2019

Download als pdf

[1] De ECB vergroot de geldhoeveelheid niet door meer bankbiljetten in omloop te brengen. Ze doet het door banken te stimuleren meer krediet te verlenen en zelf op krediet effecten te kopen. Met stimulerend beleid jaagt de ECB zichzelf en de samenleving in de schulden.

[2] In 2015 schreef de OECD dat verdere schuldgroei in de meeste OECD-landen remmend werkt op de welvaartsontwikkeling. Zie: ‘How to restore a healthy financial sector that supports long-lasting, inclusive growth?’. Dat dit het geval is, is ook logisch te beredeneren. In het huidige stelsel is de geldschepping in handen van commerciële banken. Deze scheppen datgene wat wij als geld gebruiken in de vorm van rentedragend krediet. Ze doen dat voor zover dat voor hen profijtelijk is. Die profijtelijkheid wordt in belangrijke mate bepaald door de waarschijnlijkheid dat geldleners hun schulden kunnen betalen. Naarmate leners al veel schulden hebben wordt de kans daarop kleiner, en wordt het voor banken minder aantrekkelijk hen nog meer krediet te verschaffen. Zo zorgt een toenemend schuldniveau dat de maatschappelijke geldkraan steeds verder dicht gaat.

[3] Meer hierover in het artikel ‘Waarom de ECB naar inflatie streeft'.

[4] Naar aanleiding van burgerinitiatief ‘Ons Geld’ overwoog de Tweede Kamer “dat we Nederlanders de keuze willen geven om ook te kunnen sparen bij een instelling die het geld puur digitaal voor hen bewaart.” Hiertoe riep zij de regering op “te onderzoeken hoe de huidige wetgeving voor vergunningverlening moet worden aangepast om een depositobank mogelijk te maken” (TK 34346-13). De Tweede Kamer doelde daarmee op invoering van een veilig “full-reserve” alternatief voor de bankrekening. Dit betreft een rekening waarvan het tegoed wordt aangehouden bij De Nederlandsche Bank (DNB).

[5] Zie de presentatie d.d. 17 januari 2019 van het rapport van de WRR ‘Geld en schuld’ dat werd opgesteld naar aanleiding van burgerinitiatief ‘Ons Geld’.

[6] Op pagina 237 van zijn rapport ‘Geld en schuld’ (2019) stelt de WRR dat: “(...) het creëren van een veilig alternatief kan (…) bijdragen aan een stabieler systeem. Het feit dat men een daadwerkelijk alternatief heeft, zal een disciplinerend effect hebben op de bestaande banken. Het zal banken dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen (kapitaal) en vreemd vermogen met een lange looptijd. De creatie van geld en schuld door commerciële banken wordt op die manier ook beter begrensd.”

[7] De veilige rekening is voor het eerst gepresenteerd in het document “Publieke bewaarinstelling; veilige haven en gelijk speelveld voor giraal geld”. Een verdere uitwerking is gegeven in het document “Een veilige rekening voor iedereen”.

[8] Dat hier ook vanuit het bankwezen behoefte aan is blijkt uit het voorstel van Triodosbank tot oprichting van een publiek-private ‘bankgirocentrale 2.0’.

[9] Zie de brief van leden van het ‘Sustainable Finance Lab’ (SFL) aan de vaste Kamercommissie voor Financiën van 10 oktober 2019.

[10] Volgens artikel 127 VWEU bevordert het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB) de goede werking van het betalingsverkeer, waarbij het ESCB dient te handelen in overeenstemming met het beginsel van een open markteconomie met vrije mededinging. Europeesrechtelijk ligt aanbieding van betaaldiensten door de centrale bank(en) dan ook niet voor de hand.

[11] Een bank is een instelling die geld van het publiek leent en voor eigen rekening weer uitleent. De publieke bewaarinstelling verkrijgt weliswaar gelden in bewaring maar onderneemt daar niets mee.

[12] De inflatiecompensatie is toegelicht in het document ‘Een veilige rekening voor iedereen’.

[13] Negatieve rente moet niet worden verward met belastingheffing over het surplus op de persoonlijke veilige rekening. Dat laatste is een monetair sturingsinstrument dat op legitieme grondslag uit publiek belang wordt toegepast. Rente is een vergoeding voor beschikbaarstelling van vreemd vermogen. Indien de rente negatief kan worden duidt dat op disfunctionering van het marktmechanisme voor vermogensverschaffing. De marktordening behoort dan te worden herzien zodat dat mechanisme weer kan functioneren. Bij een werkend marktmechanisme is negatieve rente voor vermogensverschaffing onmogelijk. Marktpartijen gaan immers niet uit vrije wil tegen negatieve rente vermogen verschaffen. Zij doen dat nu wel omdat ze geen veilige bewaarplaats hebben voor giraal geld. Wie giraal geld wil aanhouden kan dit nu alleen door vermogensverschaffing. Dat is een manco in de marktordening dat door invoering van de veilige rekening wordt opgelost. Meer hierover in het artikel 'Negatieve rente: Oorzaak en oplossing van de aanhoudend lage rente'.

[14] Vermits de centrale bank de bijbehorende beleidsinstrumenten naar behoren toepast.

[15] IMF working paper, WP/19/84, Enabling Deep Negative Rates to Fight Recessions: A Guide, Ruchir Agarwal and Miles S. Kimball.

[16] WRR (2019) Geld en schuld: De publieke rol van banken.

[17] Zowel het kabinet (TK 35107-2) als het SFL (brief van 10 oktober 2019) verwijzen in hun reactie op het WRR-rapport ‘Geld en schuld’ naar ‘central bank digital currency’ (CBDC), een verzamelbegrip voor digitale geldvormen uitgegeven door een centrale bank.

[18] Artikel 127 VWEU.

[19] Contant geld bestaat thans alleen in de vorm van eurobiljetten en -munten. Deze zijn echter ongeschikt om als monetair instrument te dienen (en worden daar dan ook niet voor gebruikt). De omloop ervan is onbeheersbaar en opaak. Digitale contante euro’s daarentegen zouden uitstekend in deze behoefte kunnen voorzien. Banken noch de centrale bank kunnen echter digitale contante euro’s voortbrengen. In het digitale domein is hun macht beperkt tot voortbrenging van euro-tegoeden. Dat zijn vorderingsrechten gebaseerd op schuld. Een digitale contante euro daarentegen vindt zijn basis niet in schuld maar in de wet. De wetgever is dan ook de enige die een digitale contante euro in het leven kan roepen. Daarbij past het tevens te bepalen wie deze onder welke voorwaarden in omloop mag brengen, en wie daarvan het voordeel geniet. Bron: 'Waarom de ECB naar inflatie streeft'

[20] Een vermogensobject dat onstoffelijk is en geen vordering betreft brengt juridische complicaties met zich mee. De eigendom en juridische overdracht ervan vergen een wettelijke basis, zoals dat bijvoorbeeld bestaat voor het auteursrecht en een octrooi. Zie voor een gedetailleerde uitwerking van deze problematiek naar Engels recht: Jean Bacon, Johan David Michels, Christopher Millard & Jatinder Singh, Blockchain Demystified: A Technical and Legal Introduction to Distributed and Centralised Ledgers, 25 RICH. J.L. & TECH., no. 1, 2018. Voor Nederlands recht zij verwezen naar artikel 3:83 BW dat voorziet dat rechten anders dan eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten slechts overdraagbaar zijn wanneer de wet dat bepaalt. Eigendom heeft ingevolge artikel 5:1 BW betrekking op en zaak. Zaken zijn de voor menselijke beheersing vatbare stoffelijke objecten (artikel 3:2 BW). Eigendomsrechten op onstoffelijke objecten zijn niet onmogelijk maar behoeven een wettelijke basis.

[21] Zie het WRR-rapport ‘Geld en schuld’, de reactie van 10 oktober 2019 van het SFL op dat rapport en de hoorzitting ‘Geld en schuld’ die op 13 juni 2019 werd gehouden naar aanleiding van dat rapport.