De toekomst van het geldstelsel

Op 24 juni 2020 debatteert de Tweede Kamer over de toekomst van het geldstelsel. Dit is een verder gevolg van burgerinitiatief Ons Geld. Op de agenda staan de kabinetsreactie op het WRR-rapport ‘Geld en schuld’ (TK 35107 3), het rapport van De Nederlandsche Bank over digitaal centralebankgeld (appreciatie TK 27863 86) en het initiatief van SP Kamerlid Mahir Alkaya voor oprichting van de nationale betaal- en spaarbank  (TK 35107 4).

Download deze voorbeschouwing als pdf.

Voorgeschiedenis

Het debat over ons geldstelsel is gestart door stichting Ons Geld in samenwerking met theatergroep De Verleiders en schrijver/econoom Ad Broere. Het gaf aanleiding tot:

• De unaniem aangenomen motie voor invoering van een veilig alternatief voor de bankrekening (TK 34346-13).
• Het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid met het advies om een veilig alternatief voor de bankrekening in te voeren.
• Het rapport van De Nederlandsche Bank over digitaal centralebankgeld.

De achtergronden van genoemde motie en rapporten zijn samengevat in het memo full reserve. In dat memo wordt tevens aandacht besteed aan de ontwikkeling in andere landen, te weten: Litouwen, Verenigd Koninkrijk, Zwitserland, Noorwegen en de Verenigde Staten.

Veilig alternatief voor de bankrekening

De maatschappelijke discussie over het geldstelsel leidde tot de brede consensus dat er een veilig alternatief moet komen voor de bankrekening, om:

• Rekeninghouders in vrijheid te laten kiezen of ze hun geld al dan niet aan banken beschikbaar stellen;
• De verscheidenheid in het bankenlandschap te vergroten;
• Banken te dwingen zich verantwoorder te gaan gedragen;
• Het geldstelsel beter beheersbaar te maken; en om
• Het geldstelsel te stabiliseren.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) verwoordde het als volgt.

“(…) het creëren van een veilig alternatief kan juist bijdragen aan een stabieler systeem. Het feit dat men een daadwerkelijk alternatief heeft, zal een disciplinerend effect hebben op de bestaande banken. Het zal banken dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen (kapitaal) en vreemd vermogen met een lange looptijd. De creatie van geld en schuld door commerciële banken wordt op die manier ook beter begrensd.” (WRR, 2019, Geld en schuld, pagina 237).

Wij voegen hieraan toe dat de marktwerking verbetert wanneer spaarders niet worden gedwongen hun geld aan banken beschikbaar te stellen. Deze dwang en het daaruit voortkomende gebrek aan marktwerking liggen ten grondslag aan de lage spaarrente. Zie hierover ook: Oorzaak en oplossing van de aanhoudend lage rente.

Kabinetsreactie

Het kabinet wees invoering van een veilig alternatief voor de bankrekening van de hand, met als argument dat door de overheid georganiseerde depositogaranties bewerkstelligen dat bancaire geldtegoeden voldoende veilig zijn (TK 35107 3).

Aldus negeerde het kabinet de redenen waarom er een veilig alternatief voor de bankrekening moet komen. Wat het kabinet betreft mag het geldstelsel kennelijk instabiel en onbeheersbaar blijven en worden Nederlanders onverminderd gedwongen om hun geld aan banken beschikbaar te stellen, blijven banken onverminderd in staat om hun risico’s op de samenleving af te schuiven en worden ze niet door marktwerking gestimuleerd om zich verantwoorder te gaan gedragen.

Per brief van 15 november 2019 riepen wij de Tweede Kamer op om de regering op andere gedachten te brengen en de ontwikkeling van het veilig alternatief alsnog te entameren. Dit is waar het debat op 24 juni wat ons betreft over moet gaan.

Digitaal centralebankgeld (CBDC)

Het kabinet heeft De Nederlandsche Bank (DNB) uitgenodigd om onderzoek te doen naar digitaal centralebankgeld (TK 27863 86):

• als vervanger van contant geld; en
• als achtervang voor het private betalingsverkeer.

Democratie buiten spel

Door de scope te beperken tot digitaal centralebankgeld wordt het debat over het geldstelsel in de kiem gesmoord. Centralebankgeld betreft immers de exclusieve competentie van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Het resultaat is dat de democratie buiten spel komt te staan. Krachtens artikel 130 VWEU is het centrale banken namelijk niet “toegestaan instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden” van enig democratisch orgaan, aangaande “de uitoefening van de bevoegdheden en het vervullen van de taken en plichten die bij de Verdragen en de statuten van het ESCB en van de ECB aan hen zijn opgedragen”.

De regering dient ingevolge hetzelfde artikel “niet te trachten de leden van de besluitvormende organen van de Europese Centrale Bank of van de nationale centrale banken bij de uitvoering van hun taken te beïnvloeden”. Het parlement mag dat overigens wel.

Marktordening

Invoering van een veilig alternatief voor de bankrekening betreft de marktordening. Dat is een politieke verantwoordelijkheid, waarbij DNB zich lijdzaam en accommoderend moet opstellen. Digitaal centralebankgeld is een mogelijke invulling voor het veilige alternatief, maar niet het enige. De juiste gang van zaken is dan ook dat alle alternatieven tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij is het evident dat uitvoering en toezicht niet in één hand moeten komen te liggen.

Alternatieven

De volgende alternatieven zijn tot dusver aangereikt:

1. Digitaal centralebankgeld (Kabinet en DNB)
2. De nationale betaal- en spaarbank (Alkaya)
3. De persoonlijke veilige rekening (Ons Geld)

Digitaal centralebankgeld (1)

Digitaal centralebankgeld betreft de uitgifte door DNB van iets wat ze ‘central bank digital currency’ (CBDC) noemt. In essentie komt dat erop neer dat iedereen een rekening zou kunnen openen bij de centrale bank. Hiertegen hebben wij de volgende bezwaren.

• DNB dient niet zelf diensten aan te bieden die onder haar toezicht staan.
• DNB dient niet te concurreren met marktpartijen die onder haar toezicht staan.
• CBDC past niet binnen de bestaande kaders en is strijdig met het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging (artikel 127 VWEU).
• DNB is geen consumentenbank.
• DNB is geen technologiebedrijf.
• CBDC onttrekt de toekomst van het geldstelsel aan democratische controle.
• CBDC vergroot de voetafdruk van de centrale bank (terwijl deze al veel te groot is).

Onze bezwaren zijn nader toegelicht in: DNB wil hervorming van het geldstelsel.

De nationale betaal- en spaarbank (2)

De nationale betaal- en spaarbank is een overheidsinstelling die nominaal opvorderbare gelden van het publiek in bewaring neemt en deze daartoe aanhoudt op haar rekening bij de centrale bank, en die bovendien geen andere activiteit ontplooit dan het beschikbaar houden van de in bewaring genomen gelden voor de rekeninghouder (een publieke full reserve instelling dus).^[1]

Voordelen van de nationale betaal- en spaarbank zijn:

• Past binnen de bestaande kaders.
• Scheiding van uitvoering en toezicht.
• Scheiding van marktordening en monetair beleid.
• Meest kosteneffectieve manier om veilig geld te realiseren.
• Stimuleert marktwerking en verscheidenheid in het bankenlandschap.

Genoemde voordelen zijn toegelicht in: De nationale betaal- en spaarbank.

Het nadeel van de nationale betaal- en spaarbank is dat deze concurreert met de banken en andere betaaldienstverleners, die daardoor klanten verliezen.

Persoonlijke veilige rekening (3)

De persoonlijke veilige rekening heeft alle voordelen van de nationale betaal- en spaarbank. Deze heeft bovendien als voordeel dat hij gelijk speelveld biedt voor banken en andere betaaldienstverleners en de innovatie stimuleert zonder systeemrisico.

De veilige rekening concurreert niet met banken en betaaldienstverleners. Hij ontneemt hun geen klanten. Het is een dienst die zij in hun digitale betaalomgeving kunnen integreren en waarop ze digitale betaalvormen kunnen baseren. Ook voor nieuwkomers en nieuwe digitale geldvormen biedt hij toegang tot de netwerkvoordelen van het algemene betaalmiddel, onder overheidsregie.

De persoonlijke veilige rekeningen worden aangehouden bij een publieke bewaarinstelling. Dit is een zelfstandig onderdeel van het Ministerie van Financiën dat geld in bewaring neemt en ter beschikking houdt van de rekeninghouder. Deze instelling onderneemt niets met het haar toevertrouwde geld.

De veilige rekening is persoonlijk en kan door de houder worden ondergebracht bij een betaaldienstverlener naar keuze. Bij overstap naar een andere betaaldienstverlener neemt de rekeninghouder zijn veilige rekening onveranderd mee.

Limitering van de hoeveelheid veilig geld

De drie alternatieven hebben gemeen dat zij alle de hoeveelheid veilig geld die per rekeninghouder wordt aangehouden limiteren.

• DNB denkt aan een limiet van € 3.000 per persoon, die kan oplopen tot € 7.000 euro als contant geld volledig wordt afgeschaft.^[2]
• Ons Geld en Alkaya denken aan minimaal € 100.000 per persoon, eventueel met infasering van bijvoorbeeld € 10.000 per jaar.

In de voorstelling van DNB is CBDC een alternatief voor contant geld, dat met de invoering van CBDC wordt uitgefaseerd. In de voorstelling van Ons Geld en Alkaya daarentegen is het niet de bedoeling dat contant geld gaat verdwijnen. Het gaat erom een veilig alternatief te creëren voor de bankrekening. Contant geld blijft in de voorstelling van Ons Geld uitdrukkelijk behouden als back-up voor de digitale betaalinfrastructuur.

Wijze van limitering

De drie alternatieven verschillen in de wijze waarop de limitering wordt bewerkstelligd.

• Alkaya gaat uit van een harde bovengrens van 100.000 euro.
• DNB gaat uit van progressieve (negatieve) rente over het tegoed.
• Ons Geld gaat uit van progressieve belasting van ‘excess balances’.

In de uitwerking van Ons Geld is het Rijk de begunstigde van de belasting die wordt geheven om overmatige oppotting van veilig geld tegen te gaan. Bepaling van deze belastingtarieven behoort evenwel tot het monetaire beleid, en wordt dan ook niet ingegeven door de financieringsbehoefte van de overheid. Dit verschaft de centrale bank nieuwe instrumenten voor monetair beleid die het geldstelsel beter bestuurbaar maken.

‘Checks en balances’

Door plaatsing van het veilige alternatief buiten de centrale bank blijven uitvoering en toezicht gescheiden. De centrale bank vervult dan een rol die haar past. Zowel de nationale betaal- en spaarbank als de publieke bewaarinstelling vallen onder haar toezicht. In de uitwerking van Ons Geld krijgt de centrale bank bovendien een rol bij de beheersing van de hoeveelheid veilig geld die per persoon kan worden aangehouden. Dit is nader toegelicht in: New instruments for monetary policy.

Contant geld is achtervang

CBDC wordt door DNB en het Kabinet gepositioneerd als vervanger van contant geld, en als achtervang voor het private betalingsverkeer. Deze combinatie van doelstellingen is merkwaardig. Contant geld is immers de achtervang voor het private betalingsverkeer. Als banken failliet gaan en de stroom uitvalt is contant geld het middel waarop kan worden teruggevallen. De hoeveelheid contant geld in omloop neemt gestaag toe (ECB Payment Statistics). Bij aanvang van de coronacrisis was de toename aan euro biljetten zelfs groter dan ooit (Yves Mersch, 2020). Het publiek gebruikt contant geld dus ook duidelijk als achtervang.

De overheid moet dan ook niet aansturen op afschaffing van contant geld. Ze moet borgen dat contant geld altijd beschikbaar is. Om dat te realiseren zou ze moeten overwegen om de infrastructuur voor uitgifte van contant geld in publieke hand te nemen. Dat laat zich uitstekend combineren met de publieke bewaarinstelling. Banken kunnen dan worden ontlast van de zorg voor contant geld. Opname van contant geld gebeurt dan via publieke geldautomaten vanaf de persoonlijke veilige rekening.

Technologische kansen

Het Kabinet en DNB zien kansen in de technologische mogelijkheden van digitaal centralebankgeld. Dit is merkwaardig. Als de toezichthouder zich gaat storten op betaaldienstverlening blijft er weinig over van de markten voor betaaldiensten en de ondersteunende technologie. De marktmeester vervangt dan de markt en begeeft zich op terrein waar hij geen ervaring heeft. De kans dat dit uitloopt op een mislukking is groot.

Slechts een handvol techreuzen zal in staat zijn DNB te bedienen en/of te beconcurreren. Anders dan DNB hebben zij het vermogen, de kennis en de ervaring om digitale valuta tot een succes te maken. Partijen als Facebook en Alibaba hebben hun digitale munt al bijna klaar, terwijl DNB met de conceptontwikkeling nog moet beginnen. Het valt te betwijfelen of het publiek over een paar jaar valt te paaien voor CBDC van DNB, als bijvoorbeeld de Libra van Facebook al gemeengoed is geworden.

Innovatie zonder systeemrisico

De persoonlijke veilige rekening legt het fundament voor een marktgeoriënteerde ontwikkeling van digitale geldvormen, onder overheidsregie. Voor marktpartijen is het een platform dat toegang geeft tot de netwerkvoordelen van het algemene betaalmiddel, en op basis waarvan zij digitale betaaldiensten kunnen verlenen en verder ontwikkelen. Voor de overheid is het een middel om de digitale geldhoeveelheid te beheersen. Zo biedt ze gelijk speelveld en ruim baan voor innovatie zonder systeemrisico.

Het antwoord op digitale munten zoals de Libra is niet het monopoliseren van digitale betaaldiensten door de toezichthouder. Dat antwoord is om banken en andere betaaldienstverleners onder gelijke voorwaarden het netwerkvoordeel te bieden van de persoonlijke veilige rekening. Dat stimuleert de innovatie en diversiteit in het bankenlandschap, terwijl de veiligheid van het geldstelsel op kosteneffectieve wijze gewaarborgd blijft.

Bankgirocentrale 2.0.

De veilige rekening is bovendien goed te combineren met het voorstel van Triodosbank voor een bankgirocentrale 2.0. De veilige rekening behoort weliswaar voor 100% bij de overheid. De digitale ontsluiting van de veilige rekening kan evenwel in publiek-private samenwerking vorm worden gegeven.

Marktwerking

Het veilige alternatief voor de bankrekening is een noodzakelijke stap om marktwerking in de financiële sector te herstellen. De persoonlijke veilige rekening biedt de instrumenten om dat op verantwoorde wijze te doen. Dat maakt het mogelijk om centrale banken te bevrijden uit de lastige situatie waarin ze zich bevinden.

Sinds de crisis van 2008 worden banken en financiële markten kunstmatig overeind gehouden. De coronacrisis heeft dit geïntensiveerd. Centrale banken zijn hierdoor zelf kwetsbaar geworden en niet meer in staat om op marktwerking aan te sturen. Bij stijgende rentes komt de hele economie in gevaar.

De toestand van de centrale banken is een extra reden om het veilige alternatief niet bij hen onder te brengen. Centrale banken zijn geen veilige bewaarplaats meer voor giraal geld.

Harde crash of zachte landing?

De toekomst van ons geldstelsel draait niet om vervanging van contant geld door CBDC. Het gaat om de kwetsbaarheid van het financiële stelsel en de (on)houdbaarheid van de euro. Ingrijpen in de huidige ordening is noodzakelijk. Deze ordening is vastgelopen door te grote schulden. Die oververschulding hangt ermee samen dat geld uit schuld wordt vervaardigd. Dat geeft een structurele incentive om (onverantwoorde) schulden te maken. Te hoge (en onverantwoorde) schulden verstikken echter de economie.^[3]

Het op schuld gebaseerde geldstelsel lijkt op een motor waarvan de uitlaat als luchttoevoer dient. Dat is een motor die zichzelf doet afslaan.^[4] Als de gemonetariseerde schulden in dit stelsel niet worden voldaan, stort het in. Dat moment komt nu snel naderbij. De centrale banken houden dit stelsel vooralsnog kunstmatig overeind. Dat kan echter niet eindeloos blijven duren. Een zachte landingsplaats moet worden voorbereid. Nationale stelsels van persoonlijke veilige rekeningen leggen daarvoor de basis. Meer daarover in: Toekomst van het geldstelsel; harde crash of zachte landing?

Conclusie

De consensus is dat er een veilig alternatief moet komen voor de bankrekening. DNB en het kabinet trachten dat te omzeilen. Door de aandacht te richten op CBDC onttrekken ze de toekomst van het geldstelsel aan democratische controle. Daarbij anticiperen ze helemaal niet op disciplinering van banken, maar op afschaffing van contant geld. Het principe van een markteconomie en een deugdelijke marktordening gooien ze en passant overboord. Uitvoering en toezicht worden in één hand gelegd binnen het exclusieve en ondemocratische domein van het ESCB.

Het is essentieel dat het veilige alternatief voor de bankrekening er nu snel komt. Dat kan binnen de huidige kaders door oprichting van een nationale betaal- en spaarbank zoals voorgesteld door Mahir Alkaya. Nog beter is het om het de vorm te geven van een persoonlijke veilige rekening. Dan kan de overheid op de meest kosteneffectieve wijze zorgen voor veilig geld. Ook kan ze dan gelijk speelveld scheppen voor banken en andere betaaldienstverleners op een wijze die de innovatie en verscheidenheid in het bankenlandschap op verantwoorde wijze stimuleert.

Het veilig alternatief betreft de marktordening en is dan ook geen verantwoordelijkheid van de centrale bank. Voor de centrale bank is er wel een rol als toezichthouder weggelegd. De persoonlijke veilige rekening verschaft haar bovendien nieuwe instrumenten voor effectiever monetair beleid. Hiermee wordt de zachte landing van het onder schulden bezwijkende monetair-financieel systeem mogelijk gemaakt.

Edgar Wortmann – 12 juni 2020.

Download als pdf

Zie ook de website van de Tweede Kamer.

[1] Alkaya formuleerde het zelf als volgt: “Onder een «nationale betaal- & spaarbank» verstaat de initiatiefnemer een publieke instelling die uitsluitend faciliteert dat geld van het publiek kan worden aangehouden op een rekening bij de centrale bank, en die geen andere activiteiten ontplooit dan het faciliteren van alledaagse digitale betalingen daarmee en het direct in contanten opneembaar houden van dit geld.” (TK 35107 4)

[2] DNB (2020) Occasional studies 18 – 1, Digitaal centralebankgeld, p 38 en 39.

[3] Hoge schuldniveaus remmen de welvaartsontwikkeling (OECD, 2015, “How to restore a healthy financial sector that supports long-lasting, inclusive growth?”, OECD Economics Department Policy Notes, No. 27, June 2015). Ze zorgen voor hetgeen economen ‘secular stagnation’ noemen. De econoom Steve Keen heeft er echter een gepastere naam voor: ‘credit stagnation’. De hoge schulden doen de kredietverlening stagneren, waarop de centrale bank in het geweer komt om deze weer op gang te brengen. Daarbij probeert ze banken ertoe te bewegen meer krediet te verlenen. Banken blijken dat ondanks de buitensporige stimulans die ze krijgen echter maar mondjesmaat te doen. De hoge schuldniveaus zijn daarvan de oorzaak. Als geldleners hun schuldenlasten amper kunnen dragen is het voor banken niet opportuun hen met nog meer schulden te belasten. Desondanks doen de centrale banken weinig anders dan door duwen om het schuldniveau ten koste van alles verder op te drijven  (Ons Geld, 2019, Waarom de ECB naar inflatie streeft).

[4] Ons Geld (2019) Waarom de ECB naar inflatie streeft.